高教價值知多少?——問題在公平與效率

by on 週二, 30 三月 2010 評論

個人接受高等教育,該付多少費用?」這問題不只關乎公平性,更攸關教育市場運作的效率。事實上學費高低從來就不是重點,只有學費由誰來付、政府補貼多少學習成本的「學費補貼」問題。由幼稚園到大學,任何階段的教育都是貴的,學費之所以能夠「低」,是政府長期管制就學機會,並透過稅收高額補貼公立學校所促成。

首先,就公平性而言,支持政府應該繼續實施「學費補貼」政策的主要理由,不外是低廉學費保障了貧窮優秀學生的升學機會,有助於社會階層的流動,因此比較符合公平正義。但這個政策的主要補貼對象,真的都是清寒子弟嗎?經濟弱勢者要取得上大學的機會,難道只能依靠「低學費」政策?


到底是誰補貼誰?

以被補貼的對象方面來說,幾乎所有的相關研究都發現,上大學的機率和學生的家庭背景成正相關:父母教育程度和所得較高、父母是公務員以及居住於台北市的學生,都有較高的比例能進入大學,尤其是公立學校。根據主計處《家庭收支調查》的資料,不同所得家庭中,18到23歲人口受大學教育的比例也有相同的現象。

根據粗略估計,台灣公立大學學生每人每年獲得納稅人挹注的教育經費,是私立大學所獲經費補助的十倍。這樣的結構,產生了我國大學教育在學費負擔上的特殊景象:家庭背景好的學生,在聯考中(或其他入學方式)有最好的成績,考上公立學校、負擔最少的學費並享有最好的教育品質;家庭背景稍差的學生,考試分數較差,考上私立學校、負擔較多的學費卻享有較差的教育品質。至於家庭背景最差的學生,可能國中畢業後就去念高職,沒有參加大學入學考試;或者因聯考成績差而沒有機會念大學。雖然大學教育可以增加他的生產力,也只好早早投入職場,賺錢繳稅來補貼當年「會讀書」的同學上大學。這種制度下造成「窮人補貼富人」的逆向所得重分配,試問公平性在哪裡?


階級流動和學費高低無關

HubertKilian_HighTuition02此外,「階級流動」的目標一定要在「低學費」政策下才能完成嗎?答案是否定的。台灣升學競爭的源頭其實來自於政府對大學機會的管制,1986年大學大舉擴張之前,同一世代就讀大學的比例都在10%左右,而其中大約有一半是公立大學。

經歷過那個大學聯考錄取率大約只有30%年代的人們,不知是否曾經想過,如果經過高中聯考的篩選之後,仍然有這麼多考生,願意花這麼多力氣參加大學聯考,為什麼政府要透過管制大學生人數來剝奪人們就讀大學的機會?一個可能的重要原因是,政府對教育的態度,是堅持由國家大幅補貼經費來辦公立學校,採取所謂「低學費」的政策,使得政府受限於財政能力,只能提供每個世代約5%就讀公立大學的機會。換言之,「低學費」和就學機會的管制是同時存在的。

也就是說,這個許多人認為「公平」,足以使「三級貧戶變總統」的制度,只是分配這些稀少機會的一種方法。透過「低學費」政策所保障的少數「三級貧戶」,其實是以補貼更多的有錢家庭,以及更重要的,限制其他大多數人的就學機會所換來的。

因此,低學費政策並不是確保窮人子女上大學的唯一方法,但是搭配就學機會管制的低學費政策卻扼殺了更多人,尤其是窮人子女的就學機會。


價格管制帶來的問題

從社會整體的角度而言,作為一種人力資本的投資,教育市場的效率性,來自於所有值得接受高等教育者都能順利入學。人們依據自身能力以及對未來市場的預期,如果未來所得的提高和其他好處,足以彌補求學期間的成本,便應該有機會就學。值得接受高教者若因家庭所得的限制無法就讀,就會造成社會整體效率的損失。

更有甚者,藉由管制學費價格,就學成本明顯降低,到了某個階段,反倒開始鼓勵不值得繼續念書的人,做出由社會的角度來看不具效率性的決定。舉例來說,近來大學畢業生快速增加,促使他們追求更高的學歷,來提升自己的市場價值,而由政府高度補貼的公立碩士班,在提供許多熱門科系的就讀機會之餘,還發放每月數千元的「助學金」;但在國外取得相同的學位,卻要花百萬以上的成本——換句話說,納稅人其實免費提供了「未來的有錢人」獲得賺錢能力的機會。


HubertKilian_HighTuition03無效率的高等教育

那麼,高教機構是否能有效率地運作,讓大學生達到最大的學習成果呢?答案大概是「沒有」。否則為何每隔一段時間就會出現「學生不用功」的說法?或許,我們更應該追問的是:在現有制度下,大學生為什麼要用功?

問題在於現行的制度下,學生不但被迫在高中時就選擇一個不見得有興趣的科系,兼以受「低學費」政策影響,無法感受到大學教育的真正成本。以教師而言,因為不需面對消費者的選擇,也沒有認真教學的適當誘因,來提供好的教學品質。至於資源來自教育部的公立學校承襲長久以來形成的競爭優勢,面對求過於供的市場,又有什麼動機有效率地辦學呢?學費補貼制度讓教育體制內的價格幾乎消失了;沒有價格,校園內的效率性當然也就不存在。

從公平性和效率性的角度加以考量,政府如果停止繼續實施「低學費」政策,再搭配充足的就學貸款,不但可以去除「窮人補貼富人」的不公平制度,保障經濟弱勢者的就學機會,在適當引進價格因素後,教育體系也可以更有效運作。


讓學費契約化

至於目前在扭曲的學費結構之下,即使暫時無法解除學費管制,要如何消弭「反高學費」的爭議?方法之一是,讓學校提供充分的學費相關資訊。具體作法是,教育部在學生選填志願之前,要求各校公布「未來四年」各系學費收取標準,讓學生在學籍鎖住前,得以將學費成本清楚地納入選擇校系的考量中。九月入學前,再由學校和學生就四年的學費收取標準與其他學習相關事項訂定契約。

換言之,就讓學費契約化吧。契約化可以讓學生在校系選擇上,有完整的資訊來理解上大學的成本。如果覺得學費太貴,可以換個學校念,如果覺得學費貴得不值得念大學,甚至可以不要念。學生在學期間,既然學校依契約不得變更學費水準,或巧立其他名目收費,接受契約的學生自然也就沒有反對學費調漲的問題。另一方面,契約化的學費也可讓各校在吸引學生就讀時,也在學費這個面向上有正式的競爭關係。學費契約化應該可以消弭每年「歹戲拖棚」的學費調漲爭議。 


(本文經作者同意,編改自其舊文〈教育投資仍需回歸價格機制〉原載於《經濟前瞻》第90、〈我念書,你們付錢?〉、〈低學費與就學機會的管制〉、〈「低學費」的公平性何在?〉、〈就讓學費契約化吧! 原載於作者部落格「意識型態咖啡


攝影/余白(Hubert Kilian)

關於高學費問題的另一個觀點,請見〈高教價值知多少?——讓最大獲利者買單



本文亦見於2010年4月號《人籟論辨月刊

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Ming-Qing Luo (駱明慶)

台大經濟系教授,研究領域為勞動經濟學、家庭經濟學和教育經濟學。

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