勾勒太平洋島嶼區域的邊界

by on 週一, 03 一月 2011 評論

當代的太平洋區域輪廓歷經帝國主義殖民、紐澳協議和南太平洋公署等區域、組織之演變,今日已不再由外部勢力來主導,而應由區域內的住民來決定。


所謂「區域主義」(regionalism),是指某些國家在地理上互相毗鄰,享有某些共同特徵,為了促進彼此利益而相結合,故而是一種國際間的合作。通常只要能認定這個社群內的成員有哪些,就可以畫出一個區域的邊界,將之與周圍環境區隔開來。區域聯合的邊界通常由利害關係國的國界所定義,但太平洋島嶼區域卻與此不同,它是被「外來地主」所決定。本文將說明這種非典型區域主義的開端,以及之後種種發展的來龍去脈。


起初:現代區域系統的誕生

許多迷思認為,所謂的「太平洋風格」或某種泛太平洋兄弟情誼,能把所有的太平洋島嶼團結在一起,但「與歐洲接觸之前就有太平洋島嶼認同存在」,這種固有主張卻備受爭議。現代學術研究都同意,太平洋島民有著豐富的旅行經驗和高超的航海技巧,某些族群也因此獲得對太平洋各島嶼的廣泛知識,但當代太平洋區域系統的輪廓,卻並非以原住民的知識為基礎,也不是從原住民間的合作衍生而來。簡言之,太平洋島嶼住民起初並未自行畫定鄰里範圍,太平洋島嶼區域與它的邊界,是被局外人所強加制定的。這樣做的目的不是要把這地區孤立隔離起來,而是為了讓身處區域範圍之外的勢力享有方便。而當地人想辦法接受了這個概念,並將之吸納為自己的看法,這點著實是政治上的一大奇事。

帝國主義將世界撕裂成許多角落,產生了各地不同的殖民經驗,對太平洋島民而言也是如此。對於帝國殖民地來說,征服與從屬的競爭本質,並沒有促進多少國際合作的作用。在這個區域裡,大英帝國本身佔地廣大,其影響力又由大英帝國雄獅之下的小獅(澳洲與紐西蘭)進一步拓展;紐、澳在大洋洲的某些部分確實懷抱著開疆拓土的野心。日本侵略歐洲的太平洋殖民地儘管是個負面事件,卻也是促進區域合作的強大動力。這股威脅讓西方列強(英、美、紐、澳、法、荷)團結起來,保護各自在太平洋上的領土。西南太平洋與南太平洋的戰爭威脅,催生了整合性的應變指揮架構。日本的侵略對紐澳這兩個中等強國的安全利益造成最直接的威脅,為了從戰爭中倖存下來,現代的區域系統於焉產生。


嘗試:紐澳軍團擬訂藍圖

28英美加勒比海公署(ANZAC)是因應戰爭時期所採取的措施,目的是為了滿足英美兩國的加勒比海屬國島民在經濟與社會上的需求,並為太平洋提供地區政策的樣板。但由於紐澳這兩個南半球勢力始終未能爭取到同盟戰後計畫理事會的代表權,於是在1944年轉而發展「澳洲與紐西蘭協議」(ANZAC Pact,以下簡稱紐澳軍團協議),率先進行區域重建。

「紐澳軍團協議」對於區域畫界提出了兩種方案。從澳洲的觀點來看,第一個關於區域安全系統的提案最為重要,其範圍從葡屬東帝汶一路畫到法屬玻里尼西亞。這個方案能確保界內地區的七個利害關係國保有其宗主地位。第二種提案則是以信託方式來促進島嶼屬民的福祉,但卻將荷蘭和葡萄牙勢力摒除在外(這可能是因為被荷蘭殖民的印尼和西新幾內亞及被葡萄牙殖民的東帝汶,在人類學上被認為是東南亞人,而非南太平洋島民)。這項「紐澳軍團協議」雖然勇敢,但也是靠著澳洲的持續堅持,並且放棄了維安方案之後,其他宗主國勢力才勉為其難,於1947年2月在坎培拉會面,討論以太平洋島民福利為本的區域合作。

1947年的南海區域公署會議(South Sea Regional Commission Conference)提案要成立「南海區域公署」,意在促進區域內「在地人民的進步與福祉」,因此第一要務便是悉數邀集領地上有原住民的所有帝國勢力。這當中的利害關係十分複雜,以下只舉其大要:被排除在1944年會議之外的荷蘭這次受邀參與會議,並且希望將所殖民的西新幾內亞加進去,因為他們與受澳洲殖民的巴布新幾內亞人是兄弟。另一方面,儘管戰時澳洲深受東帝汶人民的作戰協助,但與會諸國還是將其殖民母國葡萄牙排除在會議門外。受到同樣待遇的還有智利,因為智利治理的是玻里尼西亞最偏遠、居民寥寥無幾的復活節島,故而無關緊要。密克羅尼西亞諸島在戰後受美國託管,卻被美國視為維安的資產,不被認為符合加入區域福利組織的資格。此外美國也不認為已經獲得獨立承諾的菲律賓有資格參加,華府方面又對夏威夷另有打算,故而在坎培拉會議時,美國只拿一小塊領地到檯面上來商議,也就是美屬薩摩亞群島。澳洲也以類似的敷衍態度,將其境內北區(Northern Territory)的原住民和托雷斯海峽(Torres Strait)的島民排除在外。

會議上另有一起爭論,對於南太平洋區域主義的未來發展有著深刻的政治影響,那就是東加王國的地位。這個古老的玻里尼西亞王國從未被殖民過,雖然在條約上是英國的被保護國,但正式來說維持著獨立地位。儘管英國政府希望將他們納入這個組織,但東加人不願被定義為「屬民」,於是成了一塊「飛地」(enclave)。這種作法真正突顯的,並不是東加不屬於這個區域,箇中深意在於:東加在這區域之內,但被認定不符資格,無法作為利害關係國,因為利害關係國全都在這個區域之外!


結果:南太平洋公署畫定區域範圍

雖然南海區域公署會議的參與國並未達成所有的預設目標,但從他們的觀點來看,這場會議確實成功。六個參與國簽署「坎培拉協議」,建立南太平洋公署(South Pacific Commission),成為史上第一個將太平洋島嶼結合在一起的區域合作組織。坎培拉協議雖然勾勒出一個區域輪廓,但尚未真正定義太平洋島嶼區域的範圍。1951年原本是個好時機,當時美國成功地將關島與太平洋島嶼信託領土(TTPI)納入南太平洋公署的範圍,這正是南太平洋公署幅員最為遼闊的時候,但這樣的地理範疇只維持了十年。1962年,荷蘭被逐出西新幾內亞,退出了南太平洋公署,但是否要代表西新幾內亞、遞補荷蘭在南太平洋公署所留下的空缺,印尼人卻沒有共識,而且南太平洋公署中沒有任何一國希望印尼加入。荷蘭失去海外領土一事,對太平洋島嶼區域主義的發展路線產生了深刻的影響:外在勢力能決定誰是或誰不是太平洋島民,這個想法震驚了一些島嶼菁英!島嶼菁英透過南太平洋公署而得以彼此互動,加上「改變之風」吹過南太平洋,所以他們對於區域認同越來越有意識。南太平洋公署後來每三年舉辦一次諮詢性的「南太平洋會議」(South Pacific Conference),首次會議在1950年舉行,前後共有五場,而在1962年於美屬薩摩亞舉行的會議上,當西新幾內亞代表團得知自己永遠無法與那些他們視作同胞的太平洋島民共同商議時,當場流下了憤恨的淚水。

1962年西薩摩亞的獨立,是另一起具有關鍵影響力的事件。薩摩亞作為第一個重獲主權的屬地,曝露出許多問題,全都與南太平洋公署作為區域組織的本質有著密切關係,例如:「非屬地」人民能否繼續由南太平洋公署的工作計畫獲益?由於薩摩亞十分執意要加入坎培拉協議,於是激發了一場長達三年的意志試煉,徹底轉變了區域利害關係國的概念。當薩摩亞於1965年成功加入公署時,南太平洋公署對於會員國資格的排外手法,以及外在勢力對於區域認同的擁有權,全都被推翻了。

自1965年起,南太平洋公署的西方成員國,在對南太平洋區域主義的控制上面臨了雙重的挑戰。首先,去殖民(decolonization)使更多國家追隨薩摩亞的腳步,透過加入坎培拉協議而成為正式的公署成員,於是參與公署的國家數便增加了。其次,這也導致公署本身的改革,進而准許眾多屬地透過這個機構,對於公署的工作計畫擁有更多發言權。區域主義與區域認同,自此不再專屬於區域之外的強國勢力,太平洋島嶼的真正邊界,只能由這個區域裡的住民來界定,而不是由自稱知道什麼對這些住民最好的局外人來規畫。


回想:弔詭的區域畫界史

1947年,南太平洋公署創造出一種區域認同,太平洋島民先是被動接納,至1965年才開始取得主導權。但公署在1962年所畫出的區域邊界力量十分強大,關於邊界之內的成員資格或影響力的種種爭議,都不曾挑戰過這條界線,也不曾發生過幾乎要令邊界重畫的情況。弔詭的是,太平洋島嶼接受了殖民勢力對於區域的定義,這項事實反倒讓非區域內國家得以合法、正當地持續參與區域性事務。去殖民讓加勒比海公署的區域邊界經過劇烈重畫,但太平洋島嶼區域主義的界線,歷經為時將近四十年激烈的國際角力,卻保持原樣並倖存了下來。何以如此?這當然是勾勒太平洋區域地圖的歷史上,另一則引人入勝、但只能留待未來再述的故事了。



翻譯|謝靜雯 整理|Nakao Eki
照片提供|The Defense Video & Imagery Distribution System



本文亦見於2011年1月號《人籟論辨月刊》:島觀太平洋

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Richard A. Herr

Richard Herr has taught at the University of Tasmania since his appointment in October 1972 and has held a variety of positions within the University including Head of Department. He is currently the academic coordinator for the Faculty of Law’s Parliamentary Law, Practice and Procedure course, which provides
professional development for the 11 Parliaments of Australasia. He earned a PhD in Political Science from Duke University and, during his academic career; he has written widely on aspects Pacific Island affairs, parliamentary democracy, elections,
South Antarctic politics, and marine resource policy. Prof. Herr has held visiting
appointments in New Caledonia, New Zealand, United States and the USSR. He holds non-resident appointments as an Adjunct Professor in Fiji and in Norway.
Prof Herr has served as a consultant to the Governments of the Pacific Islands region on a range of organisational issues for nearly three decades and most
recently on the restoration of parliamentary democracy in Fiji. He was awarded a Medal in the Order of Australia (OAM) in the 2007 Queen’s Birthday Honours
List “for service to higher education". In 2002, he was presented with an AusAID Peacebuilder award for his work in Solomon Islands.

杜克大學政治學博士,曾任太平洋島嶼地區的政府顧問將近三十年,現任澳洲塔斯馬尼亞大學(University of Tasmania)榮譽副教授。他在2007年因「在高等教育方面的服務貢獻」被授予澳大利亞榮譽勳章(OAM)。

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