Erenlai - 按日期過濾項目: 週五, 07 三月 2008
週六, 08 三月 2008 00:46

沒有ㄧ個國家將成為孤島

沒有一個東協國家願意被排除在經濟全球化浪潮外,這將使得國際社會對東協在民主與人權議題上的改革,有更多的期待。

楊昊 撰文
寫於2007年7月22日

2007年7月13日,聯合國前秘書長Kofi Annan在一場公開講座中表示,東協應該在緬甸民主化進程中扮演更關鍵的角色,甚至給與更多的「同儕壓力」。事實上,Annan在聯合國秘書長任內,即一再呼籲東協能加速緬甸的民主改革,並積極推動聯合國對緬甸的協助與影響。不過,儘管來自國際社會的壓力不斷,儘管鄰近區域環境醞釀的整合步調逐漸加快,但緬甸政府推動民主改革的決心與速度,仍然受到不少外界的質疑。由此可見,對於緬甸政府而言,「經濟」或「發展」似乎不完全可作為交換「民主」或「人權」改革的籌碼。

近年來,東協除了著重於經濟發展之外,逐漸在區域內推行民主與人權價值。從區域國家的政治體制來看,並不是每一個東協國家都是民主體制,也不是每個國家能在現階段接受民主體制的改革聲浪。然而,要追求經濟成長、要促進區域發展、要建立與欲區域外各方行為者更多的合作或協力關係,東協國家首先就得回應當代全球政治最關鍵的價值----民主政治與人權價值。對於東協區域來說,沒有一個國家願意在現今經濟全球化的浪潮中,成為一座孤島,而這也使得外界對東協在民主改革議題上,施以越來越多的壓力。目前,由軍政府統治四十餘年的緬甸,在人權方面的爭議表現、翁山蘇姬始終仍被軟禁的事實,對現階段追求體制改革並加速經濟發展的東協來說,彷如芒刺在背。

值得注意的是,Annan似乎也深知東協內部所堅守的不干涉內政原則,是緬甸問題始終無法改善的原因。所以他用「施壓」而非「干涉」一詞,來定義東協對緬甸所可以採取的潛在政策選項。的確,不干涉內政原則之所以在東協內部行之多年的主因,乃在於該原則的持續存在,意味著區域內部的爭議或爭端將不用立即浮上檯面處理;或者,能有更多以時間換取協商空間的協調機會。當然,這使得東協國家面對區域問題不不需公開選邊站,只要透過模糊的立場宣示,或透過各種會議、對話的推動來回應棘手問題。不過,此舉最大的爭議之處,即問題處理過程無法迴避的長時間拖延與無力感。

就緬甸問題來說,東協現階段所能著力之處應該有二:首先,得在體制改革部分審慎考量如何「適度調整」不干涉內政原則的內涵。因為要東協國家在短期內「放棄」不干涉內政原則幾近不可能,而唯有在不違背區域和諧原則的前提下,以漸進方式加上的但書或內容微調,才能真正反映區域現況,並有效強化東協本身的權限。再者,鑑於東協內部資源有限,因而無法提高緬甸加速改革的動機。針對此點,如何能結合鄰近國家,引入更豐富的經貿與開發資源投入在地基礎建設,或應可以藉由拉近緬甸與東協各國間的經濟發展差距,而改善緬甸人民的生活。也就是說,呼籲緬甸推動民主化,不應被詮釋為干涉內正的行為,應該朝向讓緬甸跟東協的發展步調走的更近的倡導,才能有助於緬甸僵局的化解。
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週五, 07 三月 2008 20:25

待續的東協新憲

2007年11月在新加坡召開的東協高峰會中《東協憲章》揭曉,一如預期地依循保守立場而沒有提出太大的制度變動規劃。

楊昊 撰文 攝影
寫於2007年11月29日
拍攝地 新加坡

2007年的東協高峰會中,與會國一共簽署了幾份重要協議,其中包括了《東協經濟體藍圖宣言》、《東協環境永續發展宣言》、回應聯合國氣候變遷架構綱要的東協宣言以及備受矚目的《東協憲章》。其中尤以《東協憲章》對於組織未來的發展與成員間的互動關係影響最甚。

在2007年1月初揭示的名人小組憲章報告書(EPG Report)中,隱約可見歐盟經驗對東協未來規劃方向的影響,譬如欲建立「東協聯盟」(ASEAN Union)的遠景、欲將東協高峰會制度化為「東協理事會」以及設立三個部長層級的理事會的主張,以及在既有共識決無法順利決議的議題上增設投票多數決的決議機制等宣示,都有歐盟經驗的影子。這些有助於強化區域制度主體性的創新建言,在當時被稱為是「清晰且深具遠見的」的大膽建議。

不過,在11月20日的東協峰會上正式公佈並獲得各國領袖簽署的《東協憲章》,則是由另一個高層工作小組(HLTF)所草擬。很明顯地,這份憲章與名人小組的憲章報告書多有出入,甚至在立場上更趨向保守。這份憲章大致只確立了東協的成立宗旨、互動原則、組織架構、決策與執行過程以及爭端解決等功能性的規範依據。在東協的法律人格、敏感的人權機制(human rights body)以及爭端解決的制度化規範方面,只有原則性地敍述了基本精神。

很明顯地,《東協憲章》所勾勒出的共同體發展基礎,其實迥異於歐盟式的超國家機制建立邏輯。誠如新加坡外長楊榮文所言,就算《東協憲章》旨在確立東協的法律人格,並建立一個以規則為基礎(rule-based)的組織架構,但東協區域整合的發展模式依舊不會與歐盟一樣。最明顯的例子,即歐盟有歐洲法院與歐洲議會,無論在立法與爭端解決方面均可以代表整個聯盟,而這樣的超國家型態的區域化過程,從來就不是東協國家的期待。

嚴格說來,這部《東協憲章》最關鍵的改革倡議,在於明確調整東協現行組織架構,將原有的年度高峰會改為一年舉辦兩次,之後將建立起東協協調委員會、共同體委員會、與不同部門的部長會議。另外,該憲章強化了東協高峰會在決策與爭端解決上的角色,並且強化輪值主席的功能。這可能被視為是東協嘗試跳脫過去鬆散的組織安排,朝向更具有效制度化發展的第一步。

儘管如此,《東協憲章》仍將經過各國國內批准過程才會正式生效,在高峰會上的簽署僅具政治宣示意涵。一旦進入國內認可階段,那麼日前所發生的緬甸問題將成為影響憲章後續批准進度的一項隱憂。日前緬甸已經正式簽署憲章宣言,如果在人權表現上備受爭議的緬甸能被新憲架構所容忍,一方面將大幅度減損這份新憲的正當性,另一方面亦可能引起其他成員國國會與國內的爭議,從而可能為東協憲章的後續發展添上不少變數。
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週五, 07 三月 2008 19:47

新時代的預防外交

對於亞太國家而言,新時代的區域安全將有賴於新型態預防外交的順利推動。

楊昊 撰文 攝影
寫於2007年11月5日
拍攝地 汶萊

2007年11月30日與31日是亞太安全合作理事會(CSCAP)「預防外交」(Preventive Diplomacy)研究小組的討論會議。亞太安全合作理事會是27個東協區域論壇(ARF)成員代表探討區域安全的第二軌外交平臺,與會者多半以學者專家、智庫代表,以及部份政府官員為主(儘管如此,與會政府官員多半會說自己的發言與立場都是in private capacity)。

CSCAP作為一個區域安全與外交社群的對話機制,從1993年成立迄今,已推動許多關於綜合安全、反恐安全、海事安全、大規模毀滅性武器管制等傳統安全議題的討論。近年來,更欲擴展至東北亞多邊安全安排的促進,也就是對六邊會談的回應。另外,就能源合作與氣候變遷等非傳統安全議題的對話,也是CSCAP的工作項目之一。儘管該機制在定位及發展方面與東協區域論壇的第一軌外交模式多有不同,但各個工作小組與研究小組的相關決議與概念文件,均會被呈送至東協區域論壇,成為影響官方決策的重要參考依據。

這次的會議是由新加坡與美國的CSCAP分會在汶萊共同舉辦,待會議結束後,旋即將展開東協區域論壇的階段支援小組(ISG)會議,由此可見本次會議的重要性。本次會議中除了重新檢視「預防外交」概念的發展之外,更希望能提出有效的政策建議,以裨東協區域論壇進一步推動區域預防外交的實踐。

自己有幸參與這次會議過程,其中有幾項值得注意的觀察。第一,儘管預防外交定義已然確立--專指國家與國家間為避免衝突而推動的各種外交手段或機制--但亞太地區近年來多變的安全樣貌,卻一再挑戰既有定義的局限。這使得會議的討論又回到預防外交的範圍、正當性與實踐措施等規範性或概念性的辯論上,而少有清晰且明確的進階落實步驟。

第二,就算會中多次提及菲律賓的民答那額、印尼的亞齊、南海問題以及柬埔寨等成功推動預防外交的個案,但面對近期的緬甸問題,與會代表仍多有爭論。尤其是針對成員國「國內」的動盪是否適用於預防外交?或者,要如何預防與進行危機管理?類似的爭議不但涉及不干涉內政原則的論辯,更間接彰顯了組織內部改革勢力(日本、美國與澳洲等)與保守勢力(主要是東協國家)的競逐。

第三,對東協區域論壇來說,近年來較關鍵的發展在於組織制度化的問題。本次會議中有不少建言著重於強化東協區域論壇的制度層級,譬如設立常設秘書處(而非限於東協內部的特別單位ARF Unit)、論壇主席由東協國家與非東協國家共同支持、追求更健全的制度設計、甚至是爭取穩定的經費等。相關建議多半意在將論壇性質的區域對話管道,轉換成更有效能的區域安全機制。不過,要如何落實這些建議,或者該怎樣定位組織制度化的發展方向,似乎未能立即提出明確的規劃建議。

除了上述觀察外,近年來越來越重要的議題如傳統安全與非傳統安全的關係、區域及早警示系統的建立等,也都成為各方關切所在。誠如與會代表菲律賓大學的Raymund Jose G. Quilop助理教授所言,如果東協可以規劃2020願景,那麼東協區域論壇何不審慎考量組織發展的願景?Raymund的說法,道盡了學者對ARF與CSCAP的期待。

對於亞太地區來說,新時代的區域安全將端賴於新型態預防外交的落實,但究竟要預防些什麼?如何建立起完整的合作安全議程,以利預防工作的順利推動?成員國與其他非國家行為者又該如何面對體制改革後的新角色?這些工作並非一蹴可及,必然將涉及不同國家利益的衝突與妥協,但為了追求更穩定的區域發展目標,成員國除了得重新省思預防外交的定義,更得慎思有實際作為的機制規劃,才不致走回頭路,無益合作安全的落實。
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週五, 07 三月 2008 19:23

經濟發展與國家主權之間

各種無益於彼此信任關係的耳語,看似維護國家主權與尊嚴,但極可能失去潛在的經濟成長與發展契機。

楊昊 撰文 攝影
寫於2007年5月21日
拍攝地 新加坡清真寺

東盟國家在追求經濟成長的進路上,曾推動一系列微型區域主義的發展策略。這些策略強調以小規模國際合作,營造出一個兼具國際互補功能且更有經濟效率的發展型態。在實際操作上,這些策略落實在1990年代的區域長三角計畫上,其中包括了南方的新柔廖成長三角(SIJORI)、北成長三角(IMT-GT)以及湄公河成長三角等。到了2007年的今天,此種以次區域發展帶動鄰近國家經濟成長、促進跨國經濟整合的發展邏輯,仍然是東盟國家經營雙邊關係的重要策略之一,但影響類似計畫推動的關鍵問題--國家主權的維繫--亦同樣存在。

近日,新加坡與馬來西亞正在研議就依斯幹達發展區(IDR)進行密切合作。依斯幹達發展區原名南柔佛經濟區(SJER),是一個在面積上足足大上新加坡三倍的發展特區。在2006年重新規劃後,由馬來西亞總理阿布都拉宣示擴大為依斯幹達發展區。該特區是馬國追求國家經濟發展的一個重要計畫,希望能建立一個類似於深圳的經濟特區,提供超過八十萬個工作機會,帶動馬國經濟發展。然而,在計畫推動初期,特別在外資吸引方面,並未獲得熱烈的國際響應;除了柔佛州過去發展的誘因有限之外,部分原因亦來自於當地治安不佳的問題。

本月15日,馬來西亞總理阿布都拉與新加坡總理李顯龍就雙邊合作計畫進行會晤,期望能成立部長級聯合委員會,以順利落實依斯幹達發展區的推動計畫。雙方希望能在招商、投資、貿易活動、觀光與通關程式方面,推動進一步合作關係。新加坡的善意表現,的確能帶動該次區域發展計畫的加速落實;尤其在資金與基礎建設的協助上,新國的參與角色則更是關鍵。然而,近期雙方所欲設立的部長級聯合委員會,卻引起了馬國國內的質疑耳語。這些反對意見甚至直指相關機制的安排,將可能成為干涉馬國內政的舉措,直指一旦新加坡主導了整個發展特區計畫,將可能嚴重損及馬國主權。

對於跨國合作計畫的推動而言,雙方合作關係的建立除了有能力互補的考量外,更重要的一項指標在於彼此互信程度。在東盟區域裏,儘管有許多發展計畫正在推動著;然而各種無益於彼此信任關係的耳語,看似在言語上維護了國家主權與尊嚴,但在實質效益上,許多無限上罡的質疑,將極有可能會使得國家喪失各種潛在經濟成長與發展契機,成為損及國家利益的真正挑戰。
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