世界糧食日,寶島也有事 ── FAO與台灣的農業發展

by on Tuesday, 03 December 2013 Comments

 

撰文|劉志偉

 

2007-8年之間,國際大宗穀物價格暴漲,進而牽動國內的民生物價,使各界開始關心農業與糧食問題。近年來食安事件頻傳,則又激發民眾對農糧議題的持續關注。然而,雖然許多中產階級開始一窩蜂關注農業與食物相關議題,「世界糧食日」(World Food Day)在台灣卻鮮少受到重視。

世界糧食日是每年的10月16日。聯合國農糧組織(Food and Agriculture Organization, FAO)成立於1945年的這一天,而1979年第20屆聯合國大會決定將其訂為世界糧食日,以喚起世界對貧窮與飢餓問題的重視。

國際農糧體制下的安全閥

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FAO正式成立於二次大戰結束後,但如同戰後諸多規範國際發展的體制──例如形構戰後國際貨幣制度、將美元與金本位掛勾的布雷頓森林體系(Bretton Woods System)──創建相關組織與制度的構想,早在戰爭末期即已萌芽。換句話說,當時主要的同盟國家早已籌畫好戰後國際發展的政經秩序。

所謂的國際發展秩序,內容可說是包羅萬象。不管是各國貨幣與美元的匯兌關係,或是國際航線的規畫與分配,凡涉及「規範」的事項都需有中介組織的運作與管理。而在國際農業糧食的生產、分配與消費方面,早期是透過國際性的協定,如國際小麥協定或砂糖協定等,保證國際農產的生產與流通,也保證生產者的基本收益與消費者取得糧食的基本權益。

然而,這套國際協定與規範所建構的「國際農糧體制」(international food regime)是在假設消費力順暢的前提下所運作的。換言之,它預設了各個國家都能有平穩的經濟成長,因此大家都會有錢購買農產輸出大國所外銷的農產品。但不能忽視的是,許多國家地區可能處於低度發展的狀態,經濟發展水平低落,當地居民甚至連基本生計都難以維持;他們亟需的反而是發展自身的農業、增加糧食生產,而非被納入國際糧食的交易市場。

因此,FAO扮演的角色就如同國際糧食生產與消費的安全閥,它必須協助各國發展農業,滿足基本的糧食需求。

FAO與台灣農業增產的大時代

從戰後開始,FAO就致力於協助開發中國家進行農業增產。即使連農業發展水準尚稱優異的台灣,亦曾受惠於FAO的協助。

1952年時FAO就曾派遣專家來台,並由「蓬萊米之父」磯永吉博士陪同前往台中、彰化考察台灣的稻作改良。1953年時FAO的營養專家亦建議台灣製作編撰能呈現糧食生產、供應與消費狀況的「糧食平衡表」(food balance sheet);於是中國農村復興聯合委員會由糧食肥料組組長Ralph N. Gleason主責,開始編撰台灣1935-1954年的糧食平衡表,並將這項工作納入固定業務,台灣的農政單位才得以清楚掌握內部糧食的供需狀況(註)

如同前所提及,農業增產是戰後世界各國農業政策的主要方向。當時台灣的經濟發展是以農業生產為主,主要的外匯收入主要依賴蔗糖、稻米,或鳳梨、洋菇、蘆筍罐頭等農產品為主,於此情況下,FAO的相關政策便與台灣的發展方向不謀而合。我們對於FAO的政策,亦多採取支持與配合的態度。如1969年政府為響應FAO的增產運動,還特地發行紀念幣,硬幣上是早期推動農業機械化的典型人物──農耕少女陳命珠──駕駛耕耘機的圖案。

此外,台灣還曾透過FAO的協助設立農業研究機構,期間或經改組、改隸,但有一些至今仍持續運作,成為台灣重要的農政單位,例如「行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所」與「財團法人台灣動物科技研究所」。

與全球糧食議題走上分岔路

然而,自從1972年台灣退出聯合國,加上我們的農業經濟占整體經濟的比例不斷衰退,台灣與FAO之間的聯繫就轉趨稀少,而且愈加微弱。

1973-74年爆發世界糧食危機,台灣開始實施糧食保價收購政策,導致稻米生產過剩。與此同時,因國民飲食習慣轉變,而台灣的農業政策又過於僵化與保守,內部的農業生產越來越難以符合國內市場需求,糧食自給率也就不斷下降。另一方面,從國際糧食日的歷年主題也可看出,FAO仍持續將重心放在消弭飢餓與貧窮的問題上,但這部分因台灣國際參與能力的弱化,也就難以貢獻所長。此種漸行漸遠的狀態,也就持續至今。

從某個角度來看,台灣與FAO漸行漸遠似乎是件好事。這代表台灣已步入已開發國家,我們已脫離為基本生計賣力奮鬥的階段,具備足夠的經濟實力購買外國農產品(台灣現為全球第十大農產品進口國)。但當我們與FAO漸行漸遠,亦可能導致我們對其他國家農業發展狀態之掌握程度的低落,進而影響對台灣農業現況的理解。

真正認識國際,才好反思在地

必須再次強調的是,FAO迄今的主要政策重心仍在於消弭飢餓,而這類問題主要發生在非洲與南亞。因此,FAO提出的解決辦法往往必須配合當地的農業環境與發展水準;但這些辦法卻時常被誤認為可放諸四海而皆準──例如數年前FAO為增加部分地區的糧食供應,曾與許多NGO推動所謂的「水稻強化栽培系統」(System of Rice Intensification, SRI)。

此套方法是透過密植以及「正條密植器」的運用,以增加稻作的種植量,台灣在半世紀前即已採用;但晚近國內卻有人將此視為融合古老智慧的全新發明,進而呼籲台灣也應推廣。此種對歷史發展規律的無知,正反映出其對第三世界國家農業發展概況的缺乏理解。

此外,許多關懷台灣農業發展的有志之士,動不動就推崇歐盟對於農業相關的規定與做法,完全忽略兩地自然環境和農業發展歷程,此亦是我們與國際農業組織愈加疏離所導致的結果。

總的來說,台灣因退出聯合國,再加上早已脫離發展中國家階段,我們與FAO相關政策的關連性也就越來越弱。這一方面導致我們對其他國家農業發展狀態缺乏理解,另一方面則又惡化了我們對台灣當今農業問題的掌握。如何正確地透過「國際糧食日」所設定的議題,認識世界不同地區農業發展的趨勢與挑戰,並且反思台灣的位置、釐清台灣的課題,是一件值得深思的事。

 

 

註釋

第一次世界大戰時,已有部分國家開始調查統計自身糧食的生產與消費數據;到了二戰期間,同盟國為精確掌握歐洲國家的糧食供需狀況,以應戰後歐洲的重建復興工作,因此積極編制糧食平衡表。因為糧食平衡表確實對各國管理農業生產消費問題頗有助益,因此戰後FAO廣為鼓勵、協助各國政府著手編制。

 

 

(封面照片:攝影/Stephen Morrison)

 

作者簡介

劉志偉,美國紐約州立大學賓漢頓分校社會學博士,現為財團法人台北糧食協進會執行長,專長為糧食議題、戰後農業發展史與農業政治經濟學,著作《美援年代的鳥事並不如煙》榮獲第37屆金鼎獎最佳非文學圖書獎。

 

 

劉志偉

劉志偉,美國紐約州立大學賓漢頓分校社會學博士,現為財團法人台北糧食協進會執行長,專長為糧食議題、戰後農業發展史與農業政治經濟學,著作《美援年代的鳥事並不如煙》榮獲第37屆金鼎獎最佳非文學圖書獎。

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