誰在我們之間畫條線?─ 吳介民談中國公民的身分差序

by on Thursday, 03 October 2013 Comments

他們澆灌這座城,以血以汗。
城裡開出朵朵絢爛,他們試著伸手摘;
卻被抵擋,以滿是荊棘的界線……

採訪∣林佳禾、何靜茹
整理∣何靜茹


Q
:當代中國的「戶口」,是一種什麼樣的制度?

任何社會,不管屬於傳統、現代或後現代,都存在著不平等。它的起因很多,一般來說,現代社會中的身分地位區隔有幾個主要類型:種族(race),像是南非的種族隔離、美國在七○年代前的歧視黑人問題,至今都留有遺緒;身分階級(caste),例如印度的種姓制度;經濟階級(class),是從生產關係的分工而來,像英國這樣沉澱已久的資本主義社會,階級結構便特別顯明。

而中國的身分區隔,最主要就是來自戶口制度和「城鄉二元體制」,它可以追溯到幾個來源:第一是受到蘇聯影響,前蘇聯有很嚴格的內部護照和簽證制度,即使在解體後,一些年前在大城市裡仍存在內部簽證以限制外來移民;第二是中國傳統社會慣以親疏遠近來界定彼此的關係,並以此決定利益分配和對待的方式;第三就是中國社會一般對農民所抱持的歧視態度,認為農民不具備現代性,在道德上、經濟上、美學上都處於低劣的位置。

通過戶口制,國民被區分為「鄉村居民」和「城鎮居民」兩種身分,並嚴格限制鄉村人口移往城市。這套毛澤東時代即已形成的二元戶籍體制,雖然在1978年改革開放後已逐漸放鬆,使農民可以到城市謀生,但他們的自由與權利仍受到很大的限制。

 

Q:您以「公民身分差序」來指稱這種社會區隔,可以進一步為我們解釋這個概念?

公民身分差序是指運作在社會經濟活動當中的剝削性格,不只具有現代西方性的「階級剝削」,還有「身分剝削」;其中後者又與國家規畫的城鄉二元體制、戶口制度息息相關。農民工做為內部移工,一方面是個外地人,在移居地的社會保險、教育等公民權利受剝奪;另一方面,做為工廠裡的勞工,他又受到經濟資本的剝削。例如,在許多大城市,社會保險會依身分分成好幾軌、工資也會因戶籍身分而有級距。簡言之,中國的身分差序兼具身分和階級的雙重剝削性格,也兼具經濟與政治運作的邏輯。

有趣的是,若將身分差序概念放寬來看,除了戶籍、勞動、社保等領域,中國社會的其他方面也還是充滿階層化的等差,而且滲透在生活中。像是早期的綠皮火車,車廂分成硬座、軟座、硬臥、軟臥,但不是有錢就能買到軟臥,還必須具有一定的身分級別。此外,國營企業分成中央直屬、省營、地級市等不同等級,隨著級別享有不同的審批額度、貸款額度。近年來大學工資也「等級化」而成為誘人特權。更奧妙的是,身分差序的實際運作,不只看形式化的級別,有時還要看你在官僚、權力系統中有無具體的「關係」。

 

Q:社保、教育、醫療的分配「不公」,可否理解成是一種「屬地管理」的必然結果?

所謂的「屬地主義」是指一個國民的原居地政府就是該人的主管機關,因此預算編列、教育、公安等事務都採取「人地同一」原則,也就是說:在哪裡出生的人,就歸在那裡的地方政府管轄。因此,一旦某個外來人口在當地落戶取得戶籍,該地政府就必須為他編列財政,包括教育、社保等。

從城市自我中心的觀點來看,大型城市往往會認為自己已太過膨脹,無法容納更多的戶籍人口並付出更多的財政資源,但這忽略了正是大量的外來人口構成城市的基本勞動力,像是上海市目前戶籍人口大約1400萬人;但外來人口超過900萬人,他們並非只是在消耗資源,而是有很大貢獻。

當然,中國城鄉之間的人口流動,歷經過幾個階段,農民工所受到的差別待遇也有些不同。在五○年代末到七○年代末之間,「城/鄉」、「工/農」的二元關係很嚴整,流動較少;八○年代初到九○年代末之間,大約有一、兩億農民工從農村進入到城鎮討生活,他們實質上是工人,但身分還是「外來者」、「農民」,被排除在城市福利體制之外;到了過去這十幾年,開始有些農民工被局部吸納到城市體制中,比方原來隨遷子女不能在當地就學,但後來小學、初中慢慢開放,即使可能需要付出寄讀費等額外費用,但畢竟是被允許入學。整體來說,這些內部移工在移居地所獲得的自由權和社會權,隨時間推進有增進,不過大致上還是「二等市民」。

 

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Q:除了人口流動,經濟發展也不斷在改變「城」與「鄉」的範圍,這對身分區隔是否也造成影響?

對,除了傳統上被歸類為「農民工」的人,現在因為城鎮擴張,又衍生出了因徵地、城鎮化所產生的「失地農民」或「上樓農民」。這與過去二十年來地方政府越來越猖狂的土地財政(依靠賣地的土地出讓金來滿足財政需求)有關。

1994年中國政府曾進行國稅大改革,將原來的稅收結構翻轉,以前中央約可分得全部稅收的30-40%,地方可得60-70%,現在是倒過來了。所以,地方政府變窮,但卻仍然要負擔教育、社保等許多功能,他們開始大搞土地財政,靠徵收農民土地後出讓土地使用權或轉手開發,以快速籌到足夠的施政預算。這中間腐化黑洞很大。

不要過特別注意,並非失去土地或不再耕作的農民就一定是被剝奪。農村土地的轉型開發,在沿海發達地區和內地城市的型態並不相同。前者一般農民的生活可能過得還不錯──當然村級幹部會更好些──他們往往在政府介入之前,就自力蓋起了所謂的「城中村」,每一棟樓都有好幾層,扣除自用的,其他樓層還可以租出去,因此變成小房東階級。但後者就不同了,內陸地區的農民本來就普遍比較貧窮,農地被剝奪、被迫上了樓以後,即便有一小塊自留的田地,都可能距離住家很遠,生活與勞動因此被切割了。

除此之外,土地商品化讓原本農村流向城市的趨勢出現了「逆反」。因為城鄉二元體制下的農村有集體土地制度,這使得擁有農村戶口者可能在土地進行開發時分得利益,這是城鎮戶口所無法擁有的。我便曾聽一位來台的中國留學生說過,她的父母便將她的戶籍留在農村,期待分到一些土地商品化所帶來的利益。

所以,現在問題變得很複雜,有些人拚命想擠進城市獲得城鎮身分;但有些卻想回到工商發達的鄉下老家取得農民身分。不過,整體來說,「農轉非(農)」還是主流。

 

Q:面對社會權、自由權的不平等,中國政府採取了哪些改革措施?能有效拉近差異嗎?

先來看遷徙權,這是自由權的一部分。最初是完全不允許遷徙的,要從農村移出來,只有幾種可能:當兵、考上大學,或是特殊的調動。不過,後來遷徙權慢慢自由化,現在大致上人們已擁有實際的自由,包括買房、住房──除了幾個管控較嚴格的一線城市外,基本上只要有錢就可以買房,要居住也沒問題。只不過,憲法層次還未解禁。1975年中國的憲法將人民的遷徙權刪除,後來就沒有再恢復,因為1958年以來實施的《戶口登記條例》是違憲的,必須修憲讓它就地合法。如果憲法恢復了遷徙權,戶口管理制必然得更改。

社會權方面,主要就是社會保險。社保問題是最複雜的,過去中國城市裡的職工和幹部就有各種福利保障,但這些保障由國家承擔,並不是基於社保的概念;直到1997年左右,中國政府才陸續推出五種主要的社會保險制度,包括養老、醫療、失業、工傷和生育,後來又加了住房公積金。

不過,每個地方施行的方式都不同,有些五種可以拆開來,有些是全綁在一起,某些地方有些項目甚至可以不保。從這裡也可以看到中國地方政府對各種國家制度的自我適應和變形,但大致都有依不同公民身分差序而形成的社保等差現象,採取普同制度的反而是少數。

實施面之所以會這麼混亂,主因之一是統籌的層次太低、範圍太小。社保的統籌單位很多是縣市、地級市(還不到省這一級,沒有中央統籌,無法全國聯網),層級不夠高。由地方政府來管理社保基金,弊端不少,且不說縣市級政府,連上海這樣的直轄市都曾出現社保基金被挪移到投資房地產的事情;此外,層級太低,農民工如果移動到其他地方工作,社保的延續性就會出問題。2010年《社保法》出台後,已訂出全國統籌時程,但各地腳步不一,這條路很漫長。除了城鎮社保,十年來鄉村社保也有些進展,包括新型農村合作醫療、養老保險等。

政策改革當中,有些措施的確能弭平原先存在的差別待遇,比如隨遷子女已能在流入地就讀小學、中學。可是,細看每個地方的狀況都不一樣,目前還看不出來中國有一整套的改革策略,比較像是修修補補。不過這也符合我們對中國政府與政治的瞭解,那麼大的國家,好像也只能一步步演化,難以一步到位。

 

Q:人民如何因應這些差別待遇?特別是民間「維權」的概念逐漸興起,可能撼動原有制度嗎?

制度對外來人口或民工的歧視,是一個事實;但另一個事實是:隨著資本主義的進程,中國產生了很多新的有錢人;並非所有外來人口或民工這個身分團體,都是窮人。少數外來民工歷經了中國式的「黑手變頭家」的階級流動,另一些人靠其他方式改善經濟能力而提升社會地位。

對於新移民的中產階級來說,身分限制不是問題,他們可以靠著自己在市場位置的流動來解決政策產生的歧視。以教育問題來說,他們負擔得起讓小孩讀私立學校,甚至將小孩送出國,對這個群體而言,能不能進公立學校就讀已經不重要了。事實上,這本身也是一種不平等的展現,一樣是農民工身分,開始出現階級上的分歧。 

另一方面,近來興起許多公民運動,的確加速了制度改革。例如最近因涉嫌「聚眾擾亂公共場秩序罪」遭到逮捕的王功權,他在2008年提出應取消大城市中考和高考的戶籍限制,讓隨遷子女可以就地高考。他和公民運動團體拿著匯集15萬人簽名的呼籲書,不斷到北京政府、教育部陳情。到了2012年教育部也做出回應,認為應該朝此方向改變。王功權是很早就「下海」(指原本是國家幹部,後來轉而經商)的成功企業家,因為懷有抱負和理想,中年以後開始從事社會運動。事實上,中國有越來越多這樣的人,這是一股不容小覷的力量。

 

 

Wu Jieh-min (吳介民)

中央研究院社會學研究所,副研究員
國立清華大學當代中國研究中心 (Center for Contemporary China),執行委員
Institute of Sociology, Academia Sinica

Website: sites.google.com/site/wujiehmin

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