居住人權,不該白審 ─ 釐清國際公約的住房權保障

by on Friday, 29 March 2013 Comments

人權審查團,前腳剛離開;大有為政府,後腳就踹上來?
政府接受了指教,卻仍堅持「沒有產權,就沒有居住權」,
當國際共識遇上在地脈絡,這筆帳究竟怎麼算?

撰文|陳虹穎(台灣都市更新受害者聯盟政策研究員)


兩公約審查會議,民間團體於場外的抗議行動 (圖片來源:新頭殼newtalk 攝影/楊宗興)


專家意見,船過水無痕?

   今年3月14日,行政院長江宜樺聽取了「國家人權報告推動辦理情形」報告後,主動表示國際人權公約所指的「居住權」並不包括違法占用戶對土地所有權的伸張。此言一出,形同否定了日前受邀來台的兩公約審查委員團在結論性意見中對台灣居住人權保障的建議,引起一片譁然。

  從上述言論可見,江院長面對「適足住房權」(the right to adequate housing)的保障問題,已先將土地占用戶對於居住權保障的訴求,簡化其動機為無產者想獲取「土地所有權」。然而,江院長顯然對國際公約的「居住權」保障範圍有所誤解;院長尚且如此,行政院轄下各部會再承襲此一錯誤認識來執行開發政策,無怪乎國家機器會成為迫遷主力。

  此次兩公約審查會議後,專家委員們提出的結論性意見部分遭執政團隊詮釋為「短時間內因對在地脈絡及法令並不清楚的情況下所提出」,但執政團隊卻又含混迴避「國際公約」和「在地脈絡及法令」到底有什麼衝突,以及該怎麼處理。本文即企圖釐清聯合國《經濟社會文化權利國際公約》(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR)所講的「居住權」概念究竟是什麼?而台灣政府批准兩公約之後,行政體系與法令政策對「居住權」的認識,又該產生什麼本質性的變革?

 

還原聯合國的約定與規範

  自從2009年台灣政府完成兩公約國內法化的程序並啟動《兩公約施行法》,公約本已明確具有中華民國憲法以下、國內法律以上之效力。如今之所以要針對公約落實情況進行審查,與其說是台灣政府宣示與國際接軌的決心,積極來說,更是要敦促政府避免因行政濫權與惡質立法而侵害人民。

  不過,就算公約中有規定,詳細的規範意旨與相關解釋是什麼?它們又具備什麼樣的地位與效力?這些問題應參考聯合國「經濟、社會、文化權利委員會」(Committee on Economic,  Social and Cultural Rights,  CESCR)針對該公約所做成的「一般性意見」(general comments)以為進一步闡釋與規範的依據。

  「適足住房權」相關內涵主要見於《經濟社會文化權利國際公約》第11條第1款,其中提到「人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準」;而1991年頒布、用以闡釋該條的《第四號一般性意見》(General Comment No.4)開宗明義即揭示「適足的住房人權由來於相當的生活水準之權利」(第1段)。

  此外,《第四號一般性意見》明確指出「適足住房權」涵納對象適用於「每個人」(第6段);對居住權利的保障不應狹隘地把住所視作商品,而是安全、和平與尊嚴地居住某地的權利(第7段)。從這個觀點具體延伸,只要有「使用權」,無論租用、占用、非正規社區等各種形式,理應受一定程度的保障(第8段第a點)。

  據此,法務部於3月15日發布的一則新聞稿中表示:「(台北華光社區)此等不法居民若賴著不走而要求政府給予依法無據之利益,對其他合法住戶且配合搬遷者及全民利益而言,將造成不公不義……」顯然所言無本。我們更該進一步探問:這類論斷,有什麼問題?

 

有無產權都遇不當迫遷

  以資本主義奠基的台灣社會,對於居住權的認知有個可怖的趨勢──「有土斯有財」已逐漸潛移默化為「有土斯有權」。江院長誤解居住權保障只限於合法權利者所有,恰是此類謬誤的例證。

  況且,現實真的是這樣嗎?在台灣,就算合法權利者,真有居住權保障嗎?

  1997年頒布的《第七號一般性意見》(General Comment No.7)明定什麼情況下允許「強迫遷離」,又,即使迫遷,應落實哪些基本保護措施?其中指出「強迫驅逐、拆除房屋做為一種懲罰措施不符合《公約》的規定」(第12段);國家不但本身要避免強迫驅逐居民」(第8段),而且「合理驅逐」也僅有「房客經常不交租,或沒有適當原因而破壞租用的房屋」之例(第11段);甚至,就算是「合理驅逐」也應有適當法律保護與正當法律手續,具體而言,這至少包括「真誠磋商」、「預定遷移日期有充分合理通知」、「拆遷現場應有政府官員或代表」、「應認明遷移行動負責人」、「不得於惡劣氣候或夜間進行」、……等等(第15段)。 

  看看在台灣眾多都市更新案中,對「有產者」的迫遷又是如何發生的?實際上,我們只有受迫於地政系統轉換、登記作業謬誤或產權過小,只得領取低額補償金捲舖蓋走人的小產權主;又或者如2012年3月28日,台北市政府動員上千名警力無預警包圍、武力入侵士林王家,夜間強制執行驅逐與拆遷。

 

官方「公義」保障了誰?

  從士林王家到近來告急的華光社區,相互映證,我們清楚看見:產權有無,事實上都不是保障居住權有無的真正分野。公共利益與實質內涵均語意含糊的重大國家建設計畫,全面性強壓人民居住權利,才是此中浮現的政治現實。官方慣用語言總以「產權有/無」做為階級/權利的割分標準,一來將國有土地管理失責和缺乏公共居住政策缺乏之雙重因素所造就的占用事實,推諉為無產權者不在居住權所保障的範圍;二來又將合法產權者包裝為浪費社會資源、無須社會關注的非弱勢既得利益者。

  簡言之,當國家結合資本力量期望遂行開發獲利的意志,便將自身貶為以訴訟、公權力控訴受迫者為不法之徒,強化迫遷合理性的巨型推土機。拆解「依法行政」的語言遊戲之後,我們赫然發現:「沒有人」座落在推土機應保障、負責的居住權範疇裡。

  在這些迫遷案例中,城市發展與居住人權保障從非勢不兩立。甚至,只有在保障居住人權做為發展前提下,我們才可能使「發展」的多元想像迸發。畢竟,終究是因「人」的存在,才豐富了城市文化的底蘊與風貌。

 

 

 

 

Help us!

Help us keep the content of eRenlai free: take five minutes to make a donation

AMOUNT: 

Join our FB Group

Browse by Date

« July 2019 »
Mon Tue Wed Thu Fri Sat Sun
1 2 3 4 5 6 7
8 9 10 11 12 13 14
15 16 17 18 19 20 21
22 23 24 25 26 27 28
29 30 31        

We have 2730 guests and no members online